Министры с нашего двора. Почему от кадровых перестановок не меняется качество управления

Эпоха отстоя

8 октября 2018 г. Левада-центр опубликовал результаты всероссийского опроса, проведённого среди 1600 россиян в 136 населённых пунктах и 52 субъектах РФ. Людей просили назвать политиков, которым они доверяют: в пятёрке оказались Сергей Лавров, Сергей Шойгу, Дмитрий Медведев, но их рейтинги не превышают 10–15%. Например, процент доверяющих Шойгу упал с 23% в ноябре 2017 г. до 15% сегодня. «Падение» Дмитрия Медведева менее ощутимо, но ниже просто некуда – с 11 до 10%. И надо понимать, что люди, возможно, называли всех этих персонажей потому, что других в телевизоре не видят. 18% опрошенных сообщили, что вообще никому из политиков не верят. А глава правительства, труды которого одобряют всего 10% граждан, по-хорошему давно должен освободить кресло.

Кстати, Дмитрий Анатольевич с сильным отрывом возглавил список политиков, которым россияне не доверяют: 31% против 20% у расположившегося на 2‑м месте Владимира Жириновского. В ноябре 2017 г. в Медведеве сомневались только 19%.

С институтами ситуация не менее кислая. За неполный год число россиян, в глазах которых правительство «совсем не заслуживает» доверия, увеличилось с 20 до 31%. Недовольных Советом Федерации стало больше – с 16 до 26%, Государственной думой – с 20 до 32%. С 16–19% до 25–26% выросло категорическое недоверие к прокуратуре, полиции, суду, властям регионов. Показательно, что полиция и администрации областей в последние годы наиболее активно обновляются кадрово и материально. Тем не менее россияне усматривают скорее ухудшение результатов: доверие губернаторам снизилось с 31 до 29% за 10 месяцев.

«АН» уже исследовали по мемам в Интернете, каким народ видит своё начальство. Одна высокопоставленная чиновница, сфотографированная с серьгами за 1,5 млн, как бы говорит: «Если бы мы не сократили больницы, их бы заняли солдаты НАТО». Другая слуга народа представлена коллажем из 8 фото, на каждом из которых она в новой шубе: «Думаете, мне легко каждый день думать, какую шубу надеть». «Дела неплохи, пока есть лохи» – на следующем коллаже заходятся от глумливого хохота главы наших госкорпораций. «Довольно копейки считать год от года. Стань депутатом – воруй у народа» – это уже кавер-версия советского плаката с честным широколицым рабочим. А на другой картинке солидный упакованный чиновник, поигрывая коньяком в бокале, отодвигает штору на окне кабинета и выглядывает на улицу, где кишат пьяницы, проститутки, инвалиды, злобные старухи и малолетние хулиганы: «Бог мой, кому я служу?»

«Нет никакого кризиса. Нас просто тупо грабят», – безапелляционно заявляет ещё один продукт народного творчества. А в какой европейской стране тысячи лайков собрала бы такая зарисовка: «Горело здание налоговой полиции, а люди помогали чем могли. Углём, бензином, дровами». Где ещё граждане доведены до состояния, когда радуешься гибели своей же казны? А где ещё гражданин огребает 200 тысяч рублей штрафа за плакат «Мы против коррупции»? А вот кто-то сфотографировал огромный уличный билборд, на котором 9 декабря названо Днём борьбы с коррупцией и звучит призыв позвонить, если вы столкнулись с проявлениями лихоимства. Но телефон не указан! «Куда звонить-то? В колокола?» – глумится народ.

На свежих мемах, посвящённых повышению пенсионного возраста, Дмитрий Медведев предлагает ввести статью УК за отношение к «реформе» без понимания, а Алексей Кудрин напоминает, что в Японии когда-то был добрый обычай относить стариков на гору и оставлять там умирать. «Министр образования десятый раз не может сдать ЕГЭ, министр здравоохранения потеряла сознание в очереди в поликлинику, депутат умер от голода при попытке прожить месяц на детское пособие. Только после этого старик отпустил золотую рыбку», – зло шутят российскоподданные.

Юности честное зерцало

В порыве возмущения может показаться, что нашу страну оккупировали инопланетяне. Ну или хотя бы злые уголовники, привыкшие лгать, воровать и убивать за понюшку табаку. Но ничего подобного: министрами работают сплошь умницы и труженики, никто даже под следствием не был.

Вера Смирнова, учительница Дмитрия Медведева, вспоминала: «Он очень старался, всё время посвящал учёбе. Его редко можно было застать на улице с ребятами. Он походил на маленького старичка». В университете будущий президент и премьер раскрепостился: слушал Deep Purple и Led Zeppelin, выиграл межвузовские соревнования по тяжёлой атлетике. Штанга появилась в его жизни вряд ли случайно: Медведев жил в Купчине, одном из самых «гопнических» спальников Питера, где даже метро не было, и пухлому невысокому мальчику наверняка не раз приходилось туго. По собственным рассказам, до начала юридической практики он работал дворником за 120 рублей в месяц, бился за 50 рублей повышенной стипендии. К тому времени у него уже была семья – будущую жену Светлану он знал с первого класса. И вдруг: «Денег нет, но вы держитесь». Это сказал тот же ответственный трудолюбивый студент?

В январе 2017 г. министр финансов Антон Силуанов пообещал, что власти не будут повышать налоги в ближайшие годы. А в марте предложил повысить НДС с 18 до 22%. Силуанов – редчайший пример для кабинета Медведева. Он – не поверите! – служил два года срочную службу в армии, чем не может похвастать даже министр обороны Шойгу. Причём в 1987–1989 гг., когда можно было загреметь в Афганистан, зато закосить стало попроще. В Министерстве финансов Силуанов прошёл все ступени и никогда не метался между бизнесом и госслужбой – всю карьеру только Минфин и правительство. Ни его кандидатская, ни докторская никогда вопросов не вызывали. Ни в пьянках с девками, ни в банальном воровстве министр не замечен, хотя увлечения его вполне мужские: мотоциклы, подводная охота. Но это он не моргнув глазом выдаёт: «Рост потребительских цен будет нивелирован повышением пенсий на тысячу рублей».

Коллега Силуанова, глава Центробанка Эльвира Набиуллина тоже ни капли не «мажор»: отец был шофёром в Уфе, мама – аппаратчицей на приборостроительном производстве. Эльвира окончила школу круглой отличницей и рванула в Москву, где с отличием окончила экономический факультет МГУ им. Ломоносова, а следом – аспирантуру. С супругом познакомилась студенткой, замуж за него вышла ещё до диплома – всё очень образцово-традиционно. Учиться не переставала никогда: в 2007 г. окончила Йельский университет в США.

Другое дело, что в МГУ Набиуллина была стипендиаткой Карла Маркса, её коньком была марксистско-ленинская политэкономия, она одной из первых на курсе вступила в партию. Но, начав карьеру серьёзного экономиста в 1990-е, стала убеждённым либералом-рыночником. А сегодня она за госрегулирование экономики. По её мнению, нам только кажется, что цены растут, а поддерживать «бесперспективные» деревни нет никакого смысла.

Министр культуры Владимир Мединский, переписавший нынче половину отечественной истории с авторитарно-патриотических позиций, в 1991 г. молодым орлом защищал Белый дом: вёл агитацию, раздавал листовки и был совсем не похож на прошаренного карьериста. Он и в МГИМО поступил случайно: как настоящий сын офицера подавал документы в Московское высшее военное командное училище, но не прошёл медкомиссию по зрению. В институте Мединский был отличником: получал Ленинскую стипендию и три лета работал вожатым в пионерском лагере. Это потом уже возникли сомнения в его диссертации, когда он стал чиновником и с пылом доказывал, что плохие дороги в России – миф, антисемитизм надуман и вообще незадолго до революции Россия опережала в развитии Францию. А ведь если бы не близорукость, мог стать толковым офицером.

Одна из загадок: зачем люди становятся чиновниками? И не только понаехавшие со всего Союза будущие министры, но и эталонный столичный адвокат Павел Астахов, богач и красавец, около 7 лет отпахавший уполномоченным по правам детей? Разумеется, стоит бросить вип-клиентов от Кристины Орбакайте до Владимира Гусинского, если сердце болит за российских сирот. Тем не менее при Астахове в 2012 г. был принят «закон Димы Яковлева», и минимум 200 детей, которые уже общались с потенциальными родителями из США, остались в детдомах и интернатах. «Я являюсь противником иностранного усыновления», – заявил тогда Астахов, годом ранее подписавший российско-американское соглашение о порядке такого усыновления детей. К слову, младший сын самого Астахова родился во Франции, где подолгу жила его семья.

В мае 2015 г. детский омбудсмен, которого ранее возмутили исполняющие тверк ученики танцевальной школы, неожиданно лояльно отнёсся к женитьбе 47-летнего начальника РОВД Ножай-Юртовского района Чечни Нажида Гучигова на 17-летней Луизе Гойлабиевой: «Не будем лукавить и не будем ханжами, там действительно раньше происходят эмансипация, половое созревание. У нас есть места, где женщины уже в 27 лет сморщенные, и по нашим меркам им уже под 50». Перед женщинами потом пришлось извиняться, но импозантного речистого юриста ещё не раз заносило. «Ну что, как поплавали?» – спросил Астахов выживших на Сямозере детей. А когда тигр цапнул 16-летнюю девочку в зоопарке Барнаула, отметил в твиттере, что по ней премия Дарвина плачет. Однако, вернувшись с госслужбы в адвокатуру, Астахов фигурирует в СМИ только как компетентный, всеми уважаемый профессионал.

Кувшинные лики

Распространено обывательское мнение, будто во власть идут воровать. Но исследования показывают, что это не так. По словам участника одного из них, доцента кафедры теории и практики государственного управления ВШЭ Александра Калгина, все три уровня власти выбирают выпускники с более высоким уровнем честности, альтруизма и нежелания давать взятки, чем идущие в частный сектор. Отсюда гипотеза: в России коррупция является результатом того, что мироощущение и поведение честных чиновников меняется в процессе службы. А тех, кто не прогнулся, «выталкивает система». Конечно, для изучения этой гипотезы нужны лонгитюдные исследования, которые никто не решается запустить. Хотя вопрос для государства архиважный.

По словам Елены Панфиловой, заведующей лабораторией антикоррупционной политики ВШЭ, сказать «нет» давлению среды могут только чиновники, достигшие определённых статуса и возраста. А молодёжь обычно копирует начальство. Однажды Панфилова читала лекции в Университете МВД, и один студент ей признался, что первая его обязанность после получения диплома – отбить деньги, заплаченные родителями за поступление и учёбу.

По данным Росстата, на гражданской службе в федеральных госструктурах трудятся менее 40 тыс. человек. Ещё в России 983 тыс. региональных и муниципальных служащих. Но большинство из них не смогут стать взяточниками, даже если захотят.

– Возьмите областной комитет по социальной политике или образованию – там методисты сидят, главные специалисты всякие, которые, кроме бумаг, ничего не видят, – рассказывает сотрудница администрации Нижнего Новгорода. – Чтобы вырасти до руководства комитета без покровителя, им не хватит всей жизни. Однако я знаю случай, когда социалку в крупном регионе возглавляет логопед по образованию, всю жизнь проработавшая в детском саду. Взгляды её представляют собой смесь эзотерики, православия и женских романов: оказывается, проституция – это хорошо, потому что позволяет зарабатывать на жизнь и получать удовольствие одновременно. Как она попала на госслужбу? Есть три типа блата: первый – когда ты приводишь человека, который тебе знаком. И эти люди приходят, чтобы работать. Второй – это когда нужно прикрыть кем-то свои грязные делишки. Третий – это когда силовики продавливают. Вот от силовиков обычно приходит человеческий мусор. Как правило, это люди, в органах никогда не служившие.

Но и служивших немало. В 2016 г. Социологический институт РАН подготовил исследование о представительстве бывших силовиков среди бюрократии регионов. Так вот, в Петербурге опыт работы в правоохранительных органах имеет более 10% чиновников, в Калининградской – более 16%, в Дагестане – более 20%.

При этом в сами силовые структуры почти никто со стороны на ключевые должности не приходит: там люди поднимаются с нижней ступени, усваивая менталитет, негласные правила, в том числе борьбы за «палки». И когда бывший силовик приходит в городскую администрацию, он приносит с собой дух системы: обмен услугами с коллегами, помощь в надувании показателей. А корпоративная солидарность для него и есть главный закон. И где тут место заботе об интересах населения, к которому любой уставник относится в лучшем случае с подозрением?

Простой смертный дивится и ругается, когда какую-нибудь справку ему делают 10 рабочих дней, да ещё и к сроку не успевают. Надо человеку в больницу лечь: поезжай в областной центр оформлять квоту у столоначальника. А кто додумался, чтобы одноногий россиянин каждый год ходил продлевать себе инвалидность, дабы убедить медицинскую бюрократию: нога за отчётный год опять не выросла.

– Большинство россиян просто не знают, откуда берётся чиновничья привычка всё делать в последний момент, – рассказывает чиновник администрации Ульяновской области. – Поручено, например, главному специалисту составить проект изменения норм питания в детских садах. Срок – полгода. Специалист со всеми созвонился, в разных инстанциях заказал выборки и собрал проект через месяц. А тут сверху падают новые вводные, и проект идёт псу под хвост. Что делать специалисту? Заказывать всё по второму разу? А у людей вокруг что, работы мало? Такой специалист рискует стать нерукопожатным и в итоге съеденным коллегами. Поэтому все чиновники стараются выполнять поручения, только когда сроки подходят. А значит, аврал для них – естественное состояние.И чтобы я тебе помог, когда у тебя аврал, будь любезен со мной дружить и учитывать интересы всех, кто со мной рядом. Иначе не выживешь. Молодой реформатор, поработавший в такой системе год-два, превращается в человека, который всего боится: с кем-то поссориться, куда-то не туда влезть. Конечно, ему может выпасть главная чиновничья удача: он понравится большому начальнику, и его начнут продвигать.На этом этапе он начинает копировать привычки хозяина: если тот открыто ворует и живёт во дворце, челядь старается подражать.

Вряд ли депутат Госдумы Пётр Толстой, в прошлом опытный телеведущий, не подумавши предложил россиянам заваривать кору дуба вместо предлагавшихся к запрету импортных лекарств. Не исключено, что идею высказал в узком кругу кто-то из начальства Толстого, с кем он очень хотел бы дружить. «Законных способов борьбы с бомжами нет, как, к сожалению, и лицензии на их отстрел», – сказанул как-то мэр Читы Анатолий Михалёв в ходе отчёта перед депутатами городской думы. Вряд ли мысль о выбраковке беднейших слоёв ожила в мозгу Михалёва, коренного читинца, когда он проделывал длинный и трудный путь на заводе от слесаря к старшему мастеру и начальнику участка. Судя по его биографии, он тогда отличный был парень.

Власть всласть

Зарываться и злоупотреблять властью – в природе человека. Египетские фараоны ведь не на пенсии подданным тратили излишки казны. Максимилиан Робеспьер по прозвищу Неподкупный до обретения реальной власти был противником смертной казни, выступал за отмену рабства и всеобщее избирательное право. Даже у молодых Сталина и Гитлера можно поискать привлекательные черты.

Весь вопрос в том, каковы институты в данной стране. Как защищены права и чем ограничена власть. Даже в США, где институты в XVIII-XIX веках были выстроены практически идеально, в 1930-х едва не воцарились плановая экономика и диктатура Франклина Делано Рузвельта. Бескомпромиссный губернатор штата Нью-Йорк стал президентом на теме борьбы с коррупцией и олигархами, он остаётся единственным в истории США, кто избирался четырежды – «два срока плюс два срока» через перерыв. Его «Новый курс» вывел страну из Великой депрессии несколько по-советски: Рузвельт создал невиданный фронт общественных работ, а миллионы безработных направлялись в трудовые лагеря. Правительственное Управление восстановления промышленности получило право кошмарить предприятия вплоть до закрытия, если там «нарушались права рабочих». Предпринимателей заставляли заключать между собой «коллективные договоры» о единых ценах.

Дальше – больше. Рузвельт стал подминать крупные корпорации, играя на вечной нелюбви бедных к богатым, создавать череду контролирующих органов. И Верховный суд предсказуемо признал эти действия неконституционными. В ответ президент, словно фараон, заявил, что «по зрелом размышлении о том, какие реформы нужны, представляется, что единственный конституционный метод действия – это влить свежую кровь в наши суды». Судьи, дескать, старенькие, работой перегружены – пора им на пенсию, а я поставлю новых. К счастью для Америки, Рузвельта не поддержали ни Сенат, ни Палата представителей.

Демократия устояла во многом благодаря полуторавековой традиции разделения ветвей власти и верховенства права. А вот, например, в Эфиопии таких традиций не наработали. В 1974 г. военные во главе с «другом СССР» майором Менгисту Хайле Мариам свергли императора Хайле Селассие. Потом Менгисту под лозунгами народовластия перебил чуть ли не всех соратников. И уже 4-ю годовщину свержения императора отметил в его дворце, сидя на золотом троне. Хотя поначалу революционеры, чтобы не иметь общего со старым режимом, не носили галстуков и не водили машины. В 1973 г. равнодушие императора к голоду в провинции Волло стало прологом к восстанию, а Менгисту сам организовывал голод в оппозиционных ему районах.

Намеренное разрушение железных дорог, по которым могли бы сообщаться недовольные, – черта чуть ли не всех постколониальных африканских стран, превратившихся в диктатуры. Правильных институтов не появлялось, поскольку население даже не понимало их ценности. Точно так же в России начала XX века большинство удивлялись, зачем такие сложные вещи: Дума, партии, ассоциации, земства. Да и Германия тех времён была очень молодым государством, созданным войной и не прошедшим институционального пути Англии и Франции. А потому: один народ – один фюрер.

Из России может показаться, что нет ничего запутаннее уклада политической жизни в Скандинавии: десятки партий, коалиции, меморандумы. Премьер-министр не может построить муниципалов. Где власть, где сила, где противоборство с Америкой? Где личности, определяющие, чем нам лечиться, что покупать, как молиться? Зато премьер-министра можно встретить в соседнем супермаркете без охраны и мило поболтать о футболе.

Приглашение на казнь

Реальный счёт столоначальников в России идёт на миллионы. По мнению проректора РАНХиГС Александра Сафонова, в современной России чиновников уже на 20% больше, чем было в СССР. Хотя борьба с ростом бюрократии ведётся веками.

«ОГРОМНЫЙ, очень самостоятельный бюрократический аппарат… в середине XVIII века составлял около 16 тысяч человек, 100 лет спустя – около 100 тысяч», – писал историк Натан Эйдельман. Когда Николай I и его Госсовет решили сократить делопроизводство в правительстве, понадобилось 20 лет, чтобы удалось создать всего лишь комитет «для изыскания средств» к решению этой грандиозной задачи.

«Мы не раз ставили вопрос о сокращении штатов, – с горечью признавал нарком тяжёлой промышленности Серго Орджоникидзе. – Составляли десятки комиссий. Штаты сокращались, а после нового подсчёта почти каждый раз получалось увеличение штатов». И эта борьба будет вечной, если продолжать самозабвенно рубить головы чуды-юды, не покушаясь на туловище. Для начала нужно сокращать не управление, а функции. С бизнеса нужно стряхнуть кровососущих проверяющих. Учителю предоставить самому решать, как вести урок. Если российский патриотизм чего-то стоит, он расцветёт сам по себе, без тысяч оплачиваемых «воспитателей».

«Аргументы Недели», Денис Терентьев